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2014年11月19日，國務院發(fā)布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》，引起國內外高度關注，成為去年中國能源行業(yè)頗有影響的大事之一。目前，我國正在執(zhí)行“十二五”能源規(guī)劃（2011-2015年），2015年將很快出臺“十三五”能源規(guī)劃（2016-2020年）。這中間為什么要出一個《行動計劃》？這三者到底是什么關系？《行動計劃》對能源行業(yè)將產生哪些深遠影響，能源企業(yè)能否從能源革命中捕捉到新的商機？

 

一、出臺背景

十八大之后，國家重視能源戰(zhàn)略規(guī)劃的編制實施，以推動能源生產和消費革命，打造中國能源“升級版”。

（一）《行動計劃》是對2014年上半年兩次重要會議的集中貫徹落實。

去年4月9日，國務院副總理張高麗主持召開專題會議，研究能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃，為總理、總書記的進一步決策作了必要的鋪墊。

4月18日，國務院總理李克強主持召開新一屆國家能源委員會首次會議，研究討論了能源發(fā)展中的相關戰(zhàn)略問題（《行動計劃》）和重大項目。

6月13日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第六次會議，聽取國家能源局關于我國能源安全戰(zhàn)略的匯報，并發(fā)表推進未來能源發(fā)展“四個革命、一個合作”的重要講話，成為指導我國能源發(fā)展的“國策”。

一年之中，主管副總理、總理、總書記多次聽取匯報，專題研究，頂層決策，足見能源問題之重要，會議成果很需要通過《行動計劃》予以落實。

（二）《行動計劃》是應對我國目前能源生產和消費面臨嚴峻挑戰(zhàn)的需要。

我國是世界最大的能源生產國、消費國，但能源發(fā)展面臨一系列新問題、新挑戰(zhàn)。不僅“能源需求壓力巨大”，而且“能源供給制約較多”,“能源技術水平總體落后局面仍未改變”，特別是“能源生產和消費對生態(tài)環(huán)境損害嚴重”，亟需加以改變。

（三）《行動計劃》是我國搶抓戰(zhàn)略機遇、實現(xiàn)能源轉型升級的需要。

盡管我國能源發(fā)展面臨十分嚴峻的挑戰(zhàn)，但從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會的關鍵時期，也是能源發(fā)展“轉型升級”的重要戰(zhàn)略機遇期。

從國際情況分析，全球能源格局深刻變化，能源結構加快調整，清潔能源發(fā)展較快，多元化、清潔化和低碳化趨勢明顯；“能源消費重心進一步向發(fā)展中國家轉移”，“油氣供應多極并存”。

從國內情況考察，能源供應能力穩(wěn)步增長，能源結構不斷優(yōu)化，節(jié)能減排取得成效，科技進步邁出新步伐，國際合作取得新突破，建成了世界最大的能源供應體系。而且，   “我國可再生能源、非常規(guī)油氣和深海油氣資源開發(fā)潛力很大”。

（四）《行動計劃》是銜接、指導“十二五”、“十三五”能源規(guī)劃的紐帶與依據(jù)，也是今后一段時期指導我國能源發(fā)展的總體方略與行動綱領。

2013年3月，原國家電監(jiān)會主席吳新雄入主重組后的國家能源局，2014年最后一天退休，歷時22個月。期間，大氣污染倒逼清潔發(fā)展、煤炭市場出現(xiàn)嚴重過剩、電力體制改革阻滯不前、特高壓爭議始終不斷、油氣對外依存度大幅上升；原能源局長劉鐵男落馬，出現(xiàn)多米諾骨牌效應，先后有多名官員落馬，反腐仍在繼續(xù)發(fā)酵。國家能源局面對新形勢，迫切需要創(chuàng)新發(fā)展思路，從能源體制機制上進行大膽革新，簡政放權。

《行動計劃》盡管還留有一定的計劃色彩，但改變了過去“鐵路警察各管一段”，側重于數(shù)量規(guī)模、保障供應的局限性，站在國民經濟協(xié)調發(fā)展的高度，縱覽國內外能源發(fā)展新趁勢，謀劃能源行業(yè)的未來整體發(fā)展，不僅涉及煤、電、油、氣、核、新能源、可再生能源領域及輸配網絡、儲備設施建設，而且涵蓋能源消費、供給、技術革命、體制改革、國際合作等各個方面，內容非常系統(tǒng)、全面、豐富�！缎袆佑媱潯窂囊粋�側面反映出國家能源局轉變了作風，走出過去熱衷于能源項目的微觀審批，轉向對未來能源發(fā)展的宏觀規(guī)劃，是銜接、指導“十二五”、“十三五”能源規(guī)劃的紐帶與依據(jù)，也是今后一段時期指導我國能源發(fā)展的總體方略與行動綱領。

二、基本內容

《行動計劃》全文9400多字，時間跨度7年（2014-2020年），橫跨“十二五”、“十三五”能源規(guī)劃。基本內容分成三個部分：總體戰(zhàn)略；主要任務；保障措施。為便于記憶、了解，我把《行動計劃》的重點內容梳理、概括為：“111345”。即：

“一個指導思想”——以開源、節(jié)流、減排為重點，確保能源安全供應，轉變能源發(fā)展方式，調整優(yōu)化能源結構，創(chuàng)新能源體制機制，著力提高能源效率，嚴格控制能源消費過快增長，著力發(fā)展清潔能源，推進能源綠色發(fā)展，著力推動科技進步，切實提高能源產業(yè)核心競爭力，打造中國能源升級版，為實現(xiàn)中國夢提供安全可靠的能源保障。

“一個戰(zhàn)略方針”——（6字方針）節(jié)約、清潔、安全。

“一個戰(zhàn)略目標”——加快構建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。

“實施四大戰(zhàn)略”——節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略[永恒主題]；立足國內戰(zhàn)略[戰(zhàn)略基石]；綠色低碳戰(zhàn)略[必然選擇]；創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略[根本動力]。

“五項主要任務”——增強能源自主保障能力；推進能源消費革命；優(yōu)化能源結構；拓展能源國際合作；推進能源科技創(chuàng)新。

“三項保障措施”——深化能源體制改革；健全和完善能源政策；做好組織實施。

三、 六大特點

1、《行動計劃》無論是內容，還是結構，通篇都體現(xiàn)了習總書記提出的“四個革命、一個合作”的我國能源發(fā)展國策。

習近平總書記在去年中央財經領導小組第6次會議上，闡述了“四個革命、一個合作”的能源國策，即“推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應體系；推動能源技術革命，帶動產業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強國際合作，實現(xiàn)開放條件下能源安全”。這既成了制定《行動計劃》的基本依據(jù)，也是《行動計劃》對能源國策的具體細化與落實。

2、 突出“節(jié)約優(yōu)先是能源發(fā)展的永恒主題”，對能源消費總量設置“天花板”，成為公眾焦點。

《行動計劃》把“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”列四大能源發(fā)展戰(zhàn)略之首；把“節(jié)約”作為未來能源發(fā)展的第一個戰(zhàn)略方針。而且，設置了能源消費總量“天花板”，即“到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右”，“煤炭消費比重控制在62%以內”，成為全文的一大看點。（見表1）

對此，中國電力發(fā)展促進會專職顧問姜紹俊作了點評：“最引人注意的是給出了能源消費、煤炭消費的上限，這在我國能源發(fā)展史上是第一次，此前基本方針是滿足需求，而今后則要面對能源消費天花板。”中國工業(yè)經濟聯(lián)合會會長李毅中也強調，“這是既務實，又必須實現(xiàn)的目標。”

為什么《行動計劃》要設置能源消費總量“天花板”？主要因為我國能源生產、消費不僅能耗水平高，且“對生態(tài)環(huán)境造成嚴重損害”，霧霾天氣頻繁出現(xiàn)、大范圍蔓延。據(jù)統(tǒng)計，我國能源消費占全球總量的21.5％，創(chuàng)造了全球GDP的12.3％；單位GDP能耗非常高，為世界平均水平的1.9倍、美國的2.5倍、日本的4.1倍。

按照2013年我國一次能源消費總量37.5億噸標準煤、煤炭消費總量36.5億噸測算，要實現(xiàn)到2020年的控制目標，2014-2020年年均增幅必須分別控制在3.59％、1.92％以下。但從2006-2013年歷史消費情況分析，控制難度很大。（見圖1、2）

那么，2014年作為《行動計劃》實施的第一年，完成情況理想嗎？預計一次能源消費總量約為38.4億噸標準煤，年增速2.3%，比2013年(3.7%)下降1.4個百分點，增速創(chuàng)16年來最低值。GDP增長7.4%，單位GDP能耗比2013年下降4.8%。2015年能源消費總量控制在40億噸標準煤的目標有望實現(xiàn)。煤炭消費總量從2013年的24.8億噸標準煤，下降到2014年的24.7億噸，下降了0.1億噸。煤炭消費占比下降到64.2%。這是十余年來煤炭消費總量首次下降。

未來六年如何繼續(xù)控制能源消費總量？《行動計劃》提出了兩條途徑：一是采取“一掛雙控”措施，將能源消費與經濟增長掛鉤，對高耗能產業(yè)和產能過剩行業(yè)實行能源消費總量控制強約束。二是實施系統(tǒng)節(jié)能，即“技術節(jié)能、管理節(jié)能、結構節(jié)能”并重，當前要特別重視調整和優(yōu)化經濟結構來節(jié)能，推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)節(jié)能。

3、始終堅持能源供應“立足國內”，作為保障我國能源安全的“戰(zhàn)略基石”，同時，加強“國際合作”。

《行動計劃》強調要堅持“立足國內”，將國內供應作為保障能源安全的“主渠道”。這是基于能源安全國際環(huán)境和我國國情做出的判斷。

近八年來，我國能源對外依存度加大，已成為煤炭、石油、天然氣和鈾資源的凈進口國。石油對外依存度接近60%；天然氣對外依存度超過30%，能源安全問題日趨突出。（見圖3）

為此，《行動計劃》要求“到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體系。國內一次能源生產總量達到42億噸標準煤，能源自給能力保持在85%左右，石油儲采比提高到14-15，能源儲備應急體系基本建成”。

如何實現(xiàn)上述目標？一言以敝之，立足國內，加強國際合作，堅持“兩條腿走路”。

4、著力實施“綠色低碳”發(fā)展戰(zhàn)略，作為我國積極應對氣候變化的“必然選擇”。

《行動計劃》著力優(yōu)化能源結構，把發(fā)展清潔低碳能源作為調整能源結構的“主攻方向”。

“到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控制在62%以內。”“到2030年，非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右”。

如何優(yōu)化能源結構、實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展？《行動計劃》提出了針對性更強、標準更嚴苛、目標更具體的措施：

①降低煤炭消費比重。削減京津冀魯、長三角和珠三角等區(qū)域煤炭消費總量，控制工業(yè)分散燃煤小鍋爐、工業(yè)窯爐和煤炭散燒等用煤領域。“到2017年，基本完成重點地區(qū)燃煤鍋爐、工業(yè)窯爐等天然氣替代改造任務”。“到2020年，京津冀魯四省市煤炭消費比2012年凈削減1億噸，長三角和珠三角地區(qū)煤炭消費總量負增長”。

早在2013年9月10日，國務院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》，要求制定煤炭消費總量中長期控制目標。2014年9月12日，國家發(fā)改委等三部委為落實《行動計劃》， 打造高效清潔可持續(xù)發(fā)展的煤電產業(yè)“升級版”，印發(fā)了《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃2014-2020》，努力實現(xiàn)供電煤耗、污染排放、煤炭占能源消費比重“三降低”，安全運行質量、技術裝備水平、電煤占煤炭消費比重“三提高”，具體要求全國新建燃煤發(fā)電機組平均供電煤耗低于300克/千瓦時；到2020 年，現(xiàn)役燃煤發(fā)電機組改造后平均供電煤耗低于310克/千瓦時；現(xiàn)役60萬千瓦及以上機組（空冷除外）改造后低于300克/千瓦時。執(zhí)行更嚴格能效環(huán)保標準，到2020年，力爭使煤炭占一次能源消費比重下降到62%以內，電煤占煤炭消費比重提高到60%以上。（見表2）

12月29日，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)《重點地區(qū)煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，從國家層面以制度的方式，對重點地區(qū)煤炭消費減量替代進行“政策獎勵”：適當提高能效和環(huán)保指標領先機組的利用小時數(shù)；燃煤機組排放基本達到燃氣輪機組排放限值的，應適當增加其下一年度上網電量。

②提高天然氣消費比重。實施氣化城市民生工程，到2020年實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本用上天然氣；擴大天然氣進口規(guī)模；穩(wěn)步發(fā)展天然氣交通運輸；適度發(fā)展天然氣發(fā)電；加快天然氣管網和儲氣設施建設，到2020年天然氣主干管道里程達到12萬公里以上。

③安全發(fā)展核電。適時在東部沿海地區(qū)啟動新的核電項目建設，研究論證內陸核電建設。到2020年，核電裝機容量達到5800萬千瓦，在建容量達到3000萬千瓦以上。

④大力發(fā)展可再生能源。積極開發(fā)水電，到2020年力爭常規(guī)水電裝機達到3.5億千瓦左右；大力發(fā)展風電，到2020年，風電裝機達到2億千瓦；加快發(fā)展太陽能發(fā)電，到2020年光伏裝機達到1億千瓦左右；積極發(fā)展地熱能、生物質能和海洋能，到2020年，地熱能利用規(guī)模達到5000萬噸標準煤。（見表3）

5、以“創(chuàng)新驅動”為“強大動力”，實現(xiàn)我國由能源大國向能源強國的轉變。

《行動計劃》提出要充分發(fā)揮“創(chuàng)新驅動”的關鍵作用，通過能源“體制創(chuàng)新”激發(fā)能源市場活力，通過“科技創(chuàng)新”提高能源產業(yè)競爭力，實現(xiàn)由能源大國向能源強國的轉變。

能源技術革命的總體要求，即立足我國國情，緊跟國際能源技術革命新趨勢，以綠色低碳為方向，分類推動技術創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，實現(xiàn)能源產業(yè)升級。其路徑，著力實施“三個一批”：應用推廣一批，示范試驗一批，集中攻關一批。

今后具體如何推進能源科技創(chuàng)新？①明確能源科技創(chuàng)新戰(zhàn)略方向和重點。提出了非常規(guī)油氣及深海油氣勘探開發(fā)、煤炭清潔高效利用、分布式能源等9個重點創(chuàng)新領域和頁巖氣、煤層氣、大容量儲能等20個重點創(chuàng)新方向，開展相應的頁巖氣、煤層氣、深水油氣開發(fā)等重大示范工程建設。②抓好重大科技專項。③依托重大工程帶動自主創(chuàng)新。④加快能源科技創(chuàng)新體系建設。

6、 深化能源體制改革，消除體制機制障礙，激發(fā)市場活力。

如何深化能源體制改革？《行動計劃》明確了5個方面：①完善現(xiàn)代能源市場體系，分離自然壟斷和競爭性業(yè)務，放開競爭性領域和環(huán)節(jié)。推動能源投資主體多元化，鼓勵和引導各類市場主體平等進入負面清單以外的領域。②推進能源價格改革，推進石油、天然氣、電力等領域價格改革。③深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，重點推進電網、油氣管網建設運營體制改革。④健全能源法律法規(guī)。⑤進一步轉變政府職能，健全能源監(jiān)管體系。加強能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，繼續(xù)取消和下放行政審批事項。

根據(jù)上述改革要求，近年來深化電力體制改革的重點放在電能直接交易、售電側改革、輸配電價改革、電力交易中心相對獨立、加強電網規(guī)劃等方面，并在深圳、內蒙開展試點。新的電改方案不再提倡“五分開”，拆分國家電網，而是以“四放開一獨立一加強”作為下一輪電力體制改革的核心內容，“管住中間，放開兩頭”，將競爭性的發(fā)電、售電業(yè)務與自然壟斷的輸配電業(yè)務分離，建立“多買多賣”的批發(fā)和零售市場。

發(fā)電側將密切關注改革動向，希望能解決電網建設滯后、調峰能力不足；新能源發(fā)展受電網限制；政府對電力行業(yè)的行政干預太多；大用戶直購電不符合實際等問題。同時，早作謀劃，提前做好成立售電公司準備，建立“以市場為導向，以客戶為中心”的電力市場營銷體系，并提升設備可靠性，增強競爭能力。

四、 挑戰(zhàn)與商機

我國經濟進入新常態(tài)，《行動計劃》的組織實施，對能源企業(yè)的未來發(fā)展，其影響是深遠的、全方位的，既有挑戰(zhàn)，也有商機，呈現(xiàn)出不同的情況。

火電企業(yè)將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。過去電力短缺，規(guī)模擴張是關鍵；現(xiàn)在出現(xiàn)了電力過剩，發(fā)電產業(yè)必須轉型升級，更加依靠內涵式增長——注重發(fā)展的質量效益、清潔高效、低碳環(huán)保、科技含量。尤其是火電產業(yè)要努力落實“三降低”、“三提高”的要求，推進煤電大基地大通道建設，在中西部地區(qū)高標準建設9個煤電基地。在東部沿海、沿江地區(qū)重點發(fā)展60萬千瓦、100萬千瓦優(yōu)質大項目，努力實現(xiàn)“超低排放”。

清潔可再生能源企業(yè)、能源科技環(huán)保產業(yè)發(fā)展前景廣闊、商機無限�！缎袆佑媱潯穼λ���、風電、太陽能、核能、生物質能等均持“大力”、“積極”、“支持”發(fā)展的態(tài)度，“一掛雙控”政策和系統(tǒng)節(jié)能舉措，又給能源科技、環(huán)保、工程、裝備等相關企業(yè)提供了極大的商機。因此，既要充分利用政策、改革紅利，順勢發(fā)展，又要因地制宜，統(tǒng)籌優(yōu)選，科學發(fā)展。

煤炭企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴峻。未來一個時期，煤炭供大于求的局面和控制煤炭消費總量的政策預期不會發(fā)生根本性改變。煤炭企業(yè)要以內部整合提效為主，積極與一流煤礦開展全方位、多層次對標，抓好煤炭銷售，著力提高安全管理和成本控制水平，促進煤礦控虧增盈。同時，積極推進煤炭分級分質梯級利用，劣質煤就地清潔轉化，減少煤炭分散燃燒，加強煤炭質量監(jiān)管，持續(xù)突破煤炭清潔高效利用技術，拓展煤炭生存發(fā)展空間。

石油、天然氣、頁巖氣等機遇大于挑戰(zhàn)。如前所述，近年來我國能源對外依存度加大，石油、天然氣分別達到60%、32%，而非常規(guī)油氣和深海油氣資源開發(fā)潛力很大。因此，當前要抓緊突破頁巖氣、煤層氣、深水油氣等開發(fā)技術瓶頸，提高油氣的自給能力。

能源企業(yè)“走出去”大有可為�！缎袆佑媱潯贩e極支持能源企業(yè)通過技術、裝備和工程隊伍“走出去”。我們要把握當前難得的機遇，立足兩個市場、統(tǒng)籌兩種資源、熟悉國際慣例，積極在國家“一帶一路”、“孟中印緬、中巴經濟走廊”、“五大國際重點能源合作區(qū)”、“全球能源互聯(lián)網”及其他國際“價值洼地”中尋找機會，做到能力可及、風險可控、效益可觀。

一、出臺背景

十八大之后，國家重視能源戰(zhàn)略規(guī)劃的編制實施，以推動能源生產和消費革命，打造中國能源“升級版”。

（一）《行動計劃》是對2014年上半年兩次重要會議的集中貫徹落實。

去年4月9日，國務院副總理張高麗主持召開專題會議，研究能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃，為總理、總書記的進一步決策作了必要的鋪墊。

4月18日，國務院總理李克強主持召開新一屆國家能源委員會首次會議，研究討論了能源發(fā)展中的相關戰(zhàn)略問題（《行動計劃》）和重大項目。

6月13日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第六次會議，聽取國家能源局關于我國能源安全戰(zhàn)略的匯報，并發(fā)表推進未來能源發(fā)展“四個革命、一個合作”的重要講話，成為指導我國能源發(fā)展的“國策”。

一年之中，主管副總理、總理、總書記多次聽取匯報，專題研究，頂層決策，足見能源問題之重要，會議成果很需要通過《行動計劃》予以落實。

（二）《行動計劃》是應對我國目前能源生產和消費面臨嚴峻挑戰(zhàn)的需要。

我國是世界最大的能源生產國、消費國，但能源發(fā)展面臨一系列新問題、新挑戰(zhàn)。不僅“能源需求壓力巨大”，而且“能源供給制約較多”,“能源技術水平總體落后局面仍未改變”，特別是“能源生產和消費對生態(tài)環(huán)境損害嚴重”，亟需加以改變。

（三）《行動計劃》是我國搶抓戰(zhàn)略機遇、實現(xiàn)能源轉型升級的需要。

盡管我國能源發(fā)展面臨十分嚴峻的挑戰(zhàn)，但從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會的關鍵時期，也是能源發(fā)展“轉型升級”的重要戰(zhàn)略機遇期。

從國際情況分析，全球能源格局深刻變化，能源結構加快調整，清潔能源發(fā)展較快，多元化、清潔化和低碳化趨勢明顯；“能源消費重心進一步向發(fā)展中國家轉移”，“油氣供應多極并存”。

從國內情況考察，能源供應能力穩(wěn)步增長，能源結構不斷優(yōu)化，節(jié)能減排取得成效，科技進步邁出新步伐，國際合作取得新突破，建成了世界最大的能源供應體系。而且，   “我國可再生能源、非常規(guī)油氣和深海油氣資源開發(fā)潛力很大”。

（四）《行動計劃》是銜接、指導“十二五”、“十三五”能源規(guī)劃的紐帶與依據(jù)，也是今后一段時期指導我國能源發(fā)展的總體方略與行動綱領。

2013年3月，原國家電監(jiān)會主席吳新雄入主重組后的國家能源局，2014年最后一天退休，歷時22個月。期間，大氣污染倒逼清潔發(fā)展、煤炭市場出現(xiàn)嚴重過剩、電力體制改革阻滯不前、特高壓爭議始終不斷、油氣對外依存度大幅上升；原能源局長劉鐵男落馬，出現(xiàn)多米諾骨牌效應，先后有多名官員落馬，反腐仍在繼續(xù)發(fā)酵。國家能源局面對新形勢，迫切需要創(chuàng)新發(fā)展思路，從能源體制機制上進行大膽革新，簡政放權。

《行動計劃》盡管還留有一定的計劃色彩，但改變了過去“鐵路警察各管一段”，側重于數(shù)量規(guī)模、保障供應的局限性，站在國民經濟協(xié)調發(fā)展的高度，縱覽國內外能源發(fā)展新趁勢，謀劃能源行業(yè)的未來整體發(fā)展，不僅涉及煤、電、油、氣、核、新能源、可再生能源領域及輸配網絡、儲備設施建設，而且涵蓋能源消費、供給、技術革命、體制改革、國際合作等各個方面，內容非常系統(tǒng)、全面、豐富�！缎袆佑媱潯窂囊粋�側面反映出國家能源局轉變了作風，走出過去熱衷于能源項目的微觀審批，轉向對未來能源發(fā)展的宏觀規(guī)劃，是銜接、指導“十二五”、“十三五”能源規(guī)劃的紐帶與依據(jù)，也是今后一段時期指導我國能源發(fā)展的總體方略與行動綱領。

二、基本內容

《行動計劃》全文9400多字，時間跨度7年（2014-2020年），橫跨“十二五”、“十三五”能源規(guī)劃�；�本內容分成三個部分：總體戰(zhàn)略；主要任務；保障措施。為便于記憶、了解，我把《行動計劃》的重點內容梳理、概括為：“111345”。即：

“一個指導思想”——以開源、節(jié)流、減排為重點，確保能源安全供應，轉變能源發(fā)展方式，調整優(yōu)化能源結構，創(chuàng)新能源體制機制，著力提高能源效率，嚴格控制能源消費過快增長，著力發(fā)展清潔能源，推進能源綠色發(fā)展，著力推動科技進步，切實提高能源產業(yè)核心競爭力，打造中國能源升級版，為實現(xiàn)中國夢提供安全可靠的能源保障。

“一個戰(zhàn)略方針”——（6字方針）節(jié)約、清潔、安全。

“一個戰(zhàn)略目標”——加快構建清潔、高效、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。

“實施四大戰(zhàn)略”——節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略[永恒主題]；立足國內戰(zhàn)略[戰(zhàn)略基石]；綠色低碳戰(zhàn)略[必然選擇]；創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略[根本動力]。

“五項主要任務”——增強能源自主保障能力；推進能源消費革命；優(yōu)化能源結構；拓展能源國際合作；推進能源科技創(chuàng)新。

“三項保障措施”——深化能源體制改革；健全和完善能源政策；做好組織實施。

三、 六大特點

1、《行動計劃》無論是內容，還是結構，通篇都體現(xiàn)了習總書記提出的“四個革命、一個合作”的我國能源發(fā)展國策。

習近平總書記在去年中央財經領導小組第6次會議上，闡述了“四個革命、一個合作”的能源國策，即“推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應體系；推動能源技術革命，帶動產業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強國際合作，實現(xiàn)開放條件下能源安全”。這既成了制定《行動計劃》的基本依據(jù)，也是《行動計劃》對能源國策的具體細化與落實。

2、 突出“節(jié)約優(yōu)先是能源發(fā)展的永恒主題”，對能源消費總量設置“天花板”，成為公眾焦點。

《行動計劃》把“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”列四大能源發(fā)展戰(zhàn)略之首；把“節(jié)約”作為未來能源發(fā)展的第一個戰(zhàn)略方針。而且，設置了能源消費總量“天花板”，即“到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控制在42億噸左右”，“煤炭消費比重控制在62%以內”，成為全文的一大看點。（見表1）

對此，中國電力發(fā)展促進會專職顧問姜紹俊作了點評：“最引人注意的是給出了能源消費、煤炭消費的上限，這在我國能源發(fā)展史上是第一次，此前基本方針是滿足需求，而今后則要面對能源消費天花板。”中國工業(yè)經濟聯(lián)合會會長李毅中也強調，“這是既務實，又必須實現(xiàn)的目標。”

為什么《行動計劃》要設置能源消費總量“天花板”？主要因為我國能源生產、消費不僅能耗水平高，且“對生態(tài)環(huán)境造成嚴重損害”，霧霾天氣頻繁出現(xiàn)、大范圍蔓延。據(jù)統(tǒng)計，我國能源消費占全球總量的21.5％，創(chuàng)造了全球GDP的12.3％；單位GDP能耗非常高，為世界平均水平的1.9倍、美國的2.5倍、日本的4.1倍。

按照2013年我國一次能源消費總量37.5億噸標準煤、煤炭消費總量36.5億噸測算，要實現(xiàn)到2020年的控制目標，2014-2020年年均增幅必須分別控制在3.59％、1.92％以下。但從2006-2013年歷史消費情況分析，控制難度很大。（見圖1、2）

那么，2014年作為《行動計劃》實施的第一年，完成情況理想嗎？預計一次能源消費總量約為38.4億噸標準煤，年增速2.3%，比2013年(3.7%)下降1.4個百分點，增速創(chuàng)16年來最低值。GDP增長7.4%，單位GDP能耗比2013年下降4.8%。2015年能源消費總量控制在40億噸標準煤的目標有望實現(xiàn)。煤炭消費總量從2013年的24.8億噸標準煤，下降到2014年的24.7億噸，下降了0.1億噸。煤炭消費占比下降到64.2%。這是十余年來煤炭消費總量首次下降。

未來六年如何繼續(xù)控制能源消費總量？《行動計劃》提出了兩條途徑：一是采取“一掛雙控”措施，將能源消費與經濟增長掛鉤，對高耗能產業(yè)和產能過剩行業(yè)實行能源消費總量控制強約束。二是實施系統(tǒng)節(jié)能，即“技術節(jié)能、管理節(jié)能、結構節(jié)能”并重，當前要特別重視調整和優(yōu)化經濟結構來節(jié)能，推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)節(jié)能。

3、始終堅持能源供應“立足國內”，作為保障我國能源安全的“戰(zhàn)略基石”，同時，加強“國際合作”。

《行動計劃》強調要堅持“立足國內”，將國內供應作為保障能源安全的“主渠道”。這是基于能源安全國際環(huán)境和我國國情做出的判斷。

近八年來，我國能源對外依存度加大，已成為煤炭、石油、天然氣和鈾資源的凈進口國。石油對外依存度接近60%；天然氣對外依存度超過30%，能源安全問題日趨突出。（見圖3）

為此，《行動計劃》要求“到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體系。國內一次能源生產總量達到42億噸標準煤，能源自給能力保持在85%左右，石油儲采比提高到14-15，能源儲備應急體系基本建成”。

如何實現(xiàn)上述目標？一言以敝之，立足國內，加強國際合作，堅持“兩條腿走路”。

4、著力實施“綠色低碳”發(fā)展戰(zhàn)略，作為我國積極應對氣候變化的“必然選擇”。

《行動計劃》著力優(yōu)化能源結構，把發(fā)展清潔低碳能源作為調整能源結構的“主攻方向”。

“到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控制在62%以內。”“到2030年，非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右”。

如何優(yōu)化能源結構、實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展？《行動計劃》提出了針對性更強、標準更嚴苛、目標更具體的措施：

①降低煤炭消費比重。削減京津冀魯、長三角和珠三角等區(qū)域煤炭消費總量，控制工業(yè)分散燃煤小鍋爐、工業(yè)窯爐和煤炭散燒等用煤領域。“到2017年，基本完成重點地區(qū)燃煤鍋爐、工業(yè)窯爐等天然氣替代改造任務”。“到2020年，京津冀魯四省市煤炭消費比2012年凈削減1億噸，長三角和珠三角地區(qū)煤炭消費總量負增長”。

早在2013年9月10日，國務院印發(fā)了《大氣污染防治行動計劃》，要求制定煤炭消費總量中長期控制目標。2014年9月12日，國家發(fā)改委等三部委為落實《行動計劃》， 打造高效清潔可持續(xù)發(fā)展的煤電產業(yè)“升級版”，印發(fā)了《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃2014-2020》，努力實現(xiàn)供電煤耗、污染排放、煤炭占能源消費比重“三降低”，安全運行質量、技術裝備水平、電煤占煤炭消費比重“三提高”，具體要求全國新建燃煤發(fā)電機組平均供電煤耗低于300克/千瓦時；到2020 年，現(xiàn)役燃煤發(fā)電機組改造后平均供電煤耗低于310克/千瓦時；現(xiàn)役60萬千瓦及以上機組（空冷除外）改造后低于300克/千瓦時。執(zhí)行更嚴格能效環(huán)保標準，到2020年，力爭使煤炭占一次能源消費比重下降到62%以內，電煤占煤炭消費比重提高到60%以上。（見表2）

12月29日，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)《重點地區(qū)煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，從國家層面以制度的方式，對重點地區(qū)煤炭消費減量替代進行“政策獎勵”：適當提高能效和環(huán)保指標領先機組的利用小時數(shù)；燃煤機組排放基本達到燃氣輪機組排放限值的，應適當增加其下一年度上網電量。

②提高天然氣消費比重。實施氣化城市民生工程，到2020年實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民基本用上天然氣；擴大天然氣進口規(guī)模；穩(wěn)步發(fā)展天然氣交通運輸；適度發(fā)展天然氣發(fā)電；加快天然氣管網和儲氣設施建設，到2020年天然氣主干管道里程達到12萬公里以上。

③安全發(fā)展核電。適時在東部沿海地區(qū)啟動新的核電項目建設，研究論證內陸核電建設。到2020年，核電裝機容量達到5800萬千瓦，在建容量達到3000萬千瓦以上。

④大力發(fā)展可再生能源。積極開發(fā)水電，到2020年力爭常規(guī)水電裝機達到3.5億千瓦左右；大力發(fā)展風電，到2020年，風電裝機達到2億千瓦；加快發(fā)展太陽能發(fā)電，到2020年光伏裝機達到1億千瓦左右；積極發(fā)展地熱能、生物質能和海洋能，到2020年，地熱能利用規(guī)模達到5000萬噸標準煤。（見表3）

5、以“創(chuàng)新驅動”為“強大動力”，實現(xiàn)我國由能源大國向能源強國的轉變。

《行動計劃》提出要充分發(fā)揮“創(chuàng)新驅動”的關鍵作用，通過能源“體制創(chuàng)新”激發(fā)能源市場活力，通過“科技創(chuàng)新”提高能源產業(yè)競爭力，實現(xiàn)由能源大國向能源強國的轉變。

能源技術革命的總體要求，即立足我國國情，緊跟國際能源技術革命新趨勢，以綠色低碳為方向，分類推動技術創(chuàng)新、產業(yè)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，實現(xiàn)能源產業(yè)升級。其路徑，著力實施“三個一批”：應用推廣一批，示范試驗一批，集中攻關一批。

今后具體如何推進能源科技創(chuàng)新？①明確能源科技創(chuàng)新戰(zhàn)略方向和重點。提出了非常規(guī)油氣及深海油氣勘探開發(fā)、煤炭清潔高效利用、分布式能源等9個重點創(chuàng)新領域和頁巖氣、煤層氣、大容量儲能等20個重點創(chuàng)新方向，開展相應的頁巖氣、煤層氣、深水油氣開發(fā)等重大示范工程建設。②抓好重大科技專項。③依托重大工程帶動自主創(chuàng)新。④加快能源科技創(chuàng)新體系建設。

6、 深化能源體制改革，消除體制機制障礙，激發(fā)市場活力。

如何深化能源體制改革？《行動計劃》明確了5個方面：①完善現(xiàn)代能源市場體系，分離自然壟斷和競爭性業(yè)務，放開競爭性領域和環(huán)節(jié)。推動能源投資主體多元化，鼓勵和引導各類市場主體平等進入負面清單以外的領域。②推進能源價格改革，推進石油、天然氣、電力等領域價格改革。③深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，重點推進電網、油氣管網建設運營體制改革。④健全能源法律法規(guī)。⑤進一步轉變政府職能，健全能源監(jiān)管體系。加強能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，繼續(xù)取消和下放行政審批事項。

根據(jù)上述改革要求，近年來深化電力體制改革的重點放在電能直接交易、售電側改革、輸配電價改革、電力交易中心相對獨立、加強電網規(guī)劃等方面，并在深圳、內蒙開展試點。新的電改方案不再提倡“五分開”，拆分國家電網，而是以“四放開一獨立一加強”作為下一輪電力體制改革的核心內容，“管住中間，放開兩頭”，將競爭性的發(fā)電、售電業(yè)務與自然壟斷的輸配電業(yè)務分離，建立“多買多賣”的批發(fā)和零售市場。

發(fā)電側將密切關注改革動向，希望能解決電網建設滯后、調峰能力不足；新能源發(fā)展受電網限制；政府對電力行業(yè)的行政干預太多；大用戶直購電不符合實際等問題。同時，早作謀劃，提前做好成立售電公司準備，建立“以市場為導向，以客戶為中心”的電力市場營銷體系，并提升設備可靠性，增強競爭能力。

四、 挑戰(zhàn)與商機

我國經濟進入新常態(tài)，《行動計劃》的組織實施，對能源企業(yè)的未來發(fā)展，其影響是深遠的、全方位的，既有挑戰(zhàn)，也有商機，呈現(xiàn)出不同的情況。

火電企業(yè)將面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。過去電力短缺，規(guī)模擴張是關鍵；現(xiàn)在出現(xiàn)了電力過剩，發(fā)電產業(yè)必須轉型升級，更加依靠內涵式增長——注重發(fā)展的質量效益、清潔高效、低碳環(huán)保、科技含量。尤其是火電產業(yè)要努力落實“三降低”、“三提高”的要求，推進煤電大基地大通道建設，在中西部地區(qū)高標準建設9個煤電基地。在東部沿海、沿江地區(qū)重點發(fā)展60萬千瓦、100萬千瓦優(yōu)質大項目，努力實現(xiàn)“超低排放”。

清潔可再生能源企業(yè)、能源科技環(huán)保產業(yè)發(fā)展前景廣闊、商機無限。《行動計劃》對水電、風電、太陽能、核能、生物質能等均持“大力”、“積極”、“支持”發(fā)展的態(tài)度，“一掛雙控”政策和系統(tǒng)節(jié)能舉措，又給能源科技、環(huán)保、工程、裝備等相關企業(yè)提供了極大的商機。因此，既要充分利用政策、改革紅利，順勢發(fā)展，又要因地制宜，統(tǒng)籌優(yōu)選，科學發(fā)展。

煤炭企業(yè)面臨的挑戰(zhàn)將更加嚴峻。未來一個時期，煤炭供大于求的局面和控制煤炭消費總量的政策預期不會發(fā)生根本性改變。煤炭企業(yè)要以內部整合提效為主，積極與一流煤礦開展全方位、多層次對標，抓好煤炭銷售，著力提高安全管理和成本控制水平，促進煤礦控虧增盈。同時，積極推進煤炭分級分質梯級利用，劣質煤就地清潔轉化，減少煤炭分散燃燒，加強煤炭質量監(jiān)管，持續(xù)突破煤炭清潔高效利用技術，拓展煤炭生存發(fā)展空間。

石油、天然氣、頁巖氣等機遇大于挑戰(zhàn)。如前所述，近年來我國能源對外依存度加大，石油、天然氣分別達到60%、32%，而非常規(guī)油氣和深海油氣資源開發(fā)潛力很大。因此，當前要抓緊突破頁巖氣、煤層氣、深水油氣等開發(fā)技術瓶頸，提高油氣的自給能力。

能源企業(yè)“走出去”大有可為�！缎袆佑媱潯贩e極支持能源企業(yè)通過技術、裝備和工程隊伍“走出去”。我們要把握當前難得的機遇，立足兩個市場、統(tǒng)籌兩種資源、熟悉國際慣例，積極在國家“一帶一路”、“孟中印緬、中巴經濟走廊”、“五大國際重點能源合作區(qū)”、“全球能源互聯(lián)網”及其他國際“價值洼地”中尋找機會，做到能力可及、風險可控、效益可觀。

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